Konstytucja, a wywłaszczanie nieruchomości pod budowę dróg

Konstytucyjna zasada, zgodnie z którą "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem" (art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej) oznacza, iż słuszne odszkodowanie jest obok celu publicznego drugą podstawową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia.

Określenie wysokości odszkodowania powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości, pozwalające na odtworzenie przez właściciela rzeczy przejętej przez państwo. Zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji wywłaszczenie dopuszczone jest wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem, które w państwie prawnym należy rozumieć jako odszkodowanie nie krzywdzące obywateli. Odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane i to nie tylko w drodze sposobu obliczania odszkodowania, lecz i trybu jego wypłacania. Powinno to być odszkodowanie ekwiwalentne, a więc dające wywłaszczonemu możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. Tylko pełne odszkodowanie w znaczeniu pełnego wyrównania praw (korzyści) utraconych przy wywłaszczaniu, traktowane może być jako przejaw dochowania całkowitej ochrony własności. Podkreślenie znaczenia normy konstytucyjnej odnoszącej się do wywłaszczenia i do odszkodowania jest uzasadnione tym, że - stosownie do art. 8 Konstytucji - jej przepisy stosuje się bezpośrednio.

Konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania odmówiono jednak pierwszeństwa w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz dwóch firm: Termbud i Prostyr, których nieruchomości zostały wywłaszczone na rzecz skarbu państwa na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez Wojewodę Kujawsko Pomorskiego. Jej wydanie wiąże się z realizacją inwestycji dotyczącej budowy nowego przebiegu drogi krajowej Nr 1 z mostem przez Wisłę w Toruniu.

O inwestycji dość głośno jest w lokalnych mediach. Brak drugiej przeprawy przez Wisłę poważnie utrudnia życie zarówno mieszkańcom, jak i kierowcom poruszającym się w ruchu krajowym i międzynarodowym. Jak można, nie od dziś zresztą, przeczytać na stronach internetowych Torunia (www.most.torun.pl) "jedyna istniejąca toruńska przeprawa przez rzekę - most im. Józefa Piłsudskiego - nie zapewnia już płynnej obsługi zarówno ruchu lokalnego w mieście położonym na obu stronach Wisły, jak i przebiegającego przez Toruń ruchu krajowego i międzynarodowego. Miasto Mikołaja Kopernika musi mieć nową przeprawę przez Wisłę, oddaloną od średniowiecznej starówki. Tylko w ten sposób możemy uratować przed zniszczeniem bezcenne, gotyckie zabytki i uchronić Toruń przed paraliżem komunikacyjnym!".

Rzeczywiście, Toruń potrzebuje nowego mostu, ale czy z tego tytułu mają tracić firmy prowadzące działalność gospodarczą na gruntach położonych w trasie planowanego przedsięwzięcia?

Wojewoda Kujawsko-Pomorski w 2007 r. wydał decyzję, mocą której wywłaszczył na rzecz skarbu państwa nieruchomość, na której do tej pory prowadzona była działalność gospodarcza przez firmy: Termobud i Prostyr. Zgodnie z art.14 ust. 4a ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością skarbu państwa, należy się odszkodowanie. W przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, kwota odszkodowania powinna pozwolić na zakup odpowiedniej pod względem cech, nieruchomości zabudowanej w innym miejscu. Inaczej jednak będzie, jeżeli wywłaszczenie dotyczy działającego przedsiębiorstwa. Tak jest właśnie w toczącym się postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz firm Prostyt i Termobud. Na wywłaszczonej nieruchomości prowadzona jest od wielu lat dobrze rozwijająca się działalność gospodarcza. Obie firmy zatrudniają łącznie ponad 120 pracowników. W tym wypadku wywłaszczenie nieruchomości oznacza w istocie likwidację produkcji, a tym samym upadek dobrze działających na rynku firm. Według biegłego na ewentualne odtworzenie produkcji niezbędny jest okres 2,5 lat, przy czym właściciele nie mają żadnej pewności, że uzyskają gdziekolwiek w Toruniu zgodę na wznowienie produkcji. Urząd Miasta Torunia poinformował zainteresowanych, że nie dysponuje obecnie gruntami o uregulowanym stanie prawa miejscowego, na którym można by odtworzyć przedsiębiorstwo. Ponadto wskazano, że grunty od Gminy można pozyskać jedynie w drodze przetargu, jednakże bez żadnej gwarancji, że na jakimkolwiek terenie firmy uzyskają pozwolenie na budowę odpowiadające aktualnemu profilowi wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. W toku toczącego się obecnie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania został sporządzony operat szacunkowy, w którym określono wartość nieruchomości, bez uwzględnienia faktu działającego na niej przedsiębiorstwa. Różnice między wartością "czystej nieruchomości" a wartością rynkową działających przedsiębiorstw jest dziesięciokrotna. Wojewoda stoi na stanowisku, że jest związany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma podstaw do stosowania wprost Konstytucji i wypłacenia słusznego odszkodowania. Stanowisko organów administracji państwowej prowadzi z jednej strony do likwidacji przedsiębiorstw, a z drugiej do odmowy wypłaty słusznego odszkodowania. Niewątpliwie powyższy pogląd Wojewody Kujawsko Pomorskiego nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą wypłaty słusznego odszkodowania. W opisanym przypadku teoretycznie możemy mieć do czynienia z niekonstytucyjnością ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym niemniej w takim wypadku wojewoda ma obowiązek stosowania wprost Konstytucji. Na dowód tego, iż problem odzwierciedlenia zasady słusznego odszkodowania w przepisach regulujących ustalanie wysokości odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości nie jest tylko problemem ograniczającym się do przedstawionej sytuacji, może świadczyć fakt, iż w momencie kiedy powstaje ten artykuł, w Sejmie rozpoczynają się dyskusje nad zmianą kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada nadrzędnego i bezpośredniego stosowania Konstytucji przez organ administracyjny w przypadku kolizji z przepisami ustawy, ma zostać bezpośrednio wprowadzona do przepisów kpa. Należałoby w tym miejscu zadać ustawodawcy jedno pytanie: czy jest sens wprowadzać do przepisów zasady nadrzędnego i bezpośredniego stosowania przepisów ustawy zasadniczej, skoro ta zasada wynika wprost z Konstytucji i powinna być stosowana przez organy administracyjne? Mając na uwadze praktykę administracji wydaje się, że na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.